【摘要】“用第三方评估促进政府管理方式改革创新”，教育系统也不例外。“第三方教育评价”在西方发达国家已经形成了相对成熟的市场和完善的运行机制，我国教育评价实践起步较晚，教育评价法规建设严重滞后。近年来，在政府职能转变和购买服务的推动下，第三方教育评价“逐步热闹起来、火热起来、发展起来”，加强第三方教育评价的政策制度建设已刻不容缓。鉴于“第三方(机构)”“第三方(教育)评价”等方面存在着争议，文章结合国内外理论研究和实践探索，围绕第三方教育评价政策制度建设的6个核心问题进行深入辨析，并就出台《关于积极推行第三方教育评价的指导意见》提出相应的政策建议。
　　【关键词】第三方 教育评价 政策制度
 
　　标题注释：本文系教育部首批认定新工科研究与实践项目“新工科专业‘三位一体’评价制度研究与实践”和教育部委托项目“完善第三方教育评价政策制度研究”(教政法司函[2016]43号)的部分成果。
 
　　党的十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务”，国务院十分重视“第三方评估”工作，李克强总理明确要求“用第三方评估促进政府管理方式改革创新”。2014年国务院在各地政策落实情况督查工作中首次引入“第三方评估”，国家民政部、财政部、科技部和发改委等部委积极响应，相继出台有关文件，积极培育、引导和规范“第三方评估”。时任国家行政学院党委书记陈宝生指出：“今后第三方评估将会成为政府管理中的一个常态化的事情。第三方评估也将在中国逐步热闹起来、火热起来、发展起来”。[1]推进第三方评估是大势所趋，教育系统也不例外。2015年教育部发布《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》(以下简称《若干意见》)，明确“大力培育专业教育服务机构。扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价。制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准。将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围。”可见，完善第三方教育评价的政策制度已摆上教育部重要议事日程。
 
　　目前，自诩为“第三方”开展教育评价的国内机构多种多样，不同类型的机构具有不同的行为特征：隶属政府的机构主要依赖政府委托，评估活动中容易“角色混乱”甚至充当“二政府”；依托学术的机构具有相对独立性，但往往缺乏法人资格；面向市场的机构具有中介性，但势单力薄、举步维艰。总体上我国第三方教育评价社会参与度不高，机制不健全，评估活动缺乏规范，处于分散凌乱状态。之所以出现上述问题，综合分析主要有四大原因：一是政府简政放权尚未到位，社会组织参与的空间有限；二是为了生存评估机构需要依附政府，往往又带来独立性与权威性之间的两难；三是评价法规严重滞后，评价机构缺乏资格认可和行业规范；四是主体之间关系不顺、角色混乱，评估机构难以合法介入。[2]从政策学的角度来看，政策解决问题的程度一方面取决于经济社会发展环境，不可能超越当时的实际；另一方面也反映了政策主体对于政策问题的理解和把握，认识水平往往左右政策内容。[3]为了完善我国第三方教育评价政策制度，避免陷入“一放就乱、一管就死”的困境，有必要就有关核心问题理论联系实际进行深入辨析，同时对政策设计(制定或完善)提出建议。
 
　　一、关于“第三方”及“第三方教育评价”的认识
 
　　1.如何界定“第三方”
 
　　在经济活动中，第三方通常指合同关系双方的两个主体之外相对独立的、有一定公正性的第三主体；在法律事务上，第三方一般又称为第三人，指除双方当事人之外的，在法律关系和法律诉讼关系中，与标的或者诉讼有关的第三人。[4]在社会学研究领域，“第三方”又往往与“中介组织”“缓冲组织”等概念相混用。“百度百科”对中介组织的定义是：那些介于政府与企业之间、企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等服务，并从事协调、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。很多研究指出，中介组织是随着市场经济发展与政府职能改变而逐渐被重视和研究的一个概念，在政府控制社会、经济的活动中“沟通政府和经济主体之间的关系、平衡各方利益冲突和协调各方行为”的中介组织则称为社会中介组织。[5]一般来说，社会中介组织带有明显的公益性组织的性质，不以营利为目的，它是社会结构逐渐分化的产物，介于政府与管理对象之间。[6]中介组织又往往与“第三部门”(third sector)概念相混用，并与市民社会(或公民社会)、民间组织(或公民团体)、非营利组织、非政府组织(non-governmental organizations)、志愿者组织等又有内在联系，“这些不同称呼并无实质性的区别”。[7]
 
　　学术界对“第三方”的认识可以见仁见智，但政策制度设计必须做出明确界定。基于“用第三方评估促进政府管理方式改革创新”的视角，结合“推进国家治理体系和治理能力现代化”和推进事业单位改革以及“大力培育专业教育服务机构”，建议对“第三方”的界定主要归于组织属性，并强调应具有“第三方”特征(独立性、中介性、公正性和专业性)。具体地说，“第三方”是指具有独立法人资格和相应能力的非当事方专业机构或学术组织，主要包括专业服务的公益类事业单位、由民政部门批准独立设置的社团组织和民非企业、经工商注册的教育服务公司等。不具备独立法人资格的科研机构和学术团体，可以通过政府委托代理的方式承接并独立开展第三方教育评价活动。各地要坚持放管结合、优化服务，通过政府购买服务并充分利用现有教育评价资源培育和支持公益类事业单位、学术社团组织、教育中介机构和其他民办非企业单位等转型发展，成为第三方教育评价的专业机构。
 
　　2.怎样认定“第三方教育评价”
 
　　识别“第三方评价”的分歧，主要集中在评价活动的主体关系认同和内涵认知上。不同视角对“第三方教育评价”会有不同理解，主要可概括为四种：一是从利益关系来看，强调“利益无涉”。如北京市政府教育督导室将“第三方机构”界定为“与市政府教育督导室和被评估监测方均无直接经济利益关系的组织机构”。二是从组织关系来看，强调“非行政隶属”。一些社会组织强调，第三方与“第一方”“第二方”不仅没有利益关系，也不应该有任何行政隶属关系。三是从法律关系来看，强调“独立法人”。一些教育服务公司认为，第三方评价关键在于它是否真正独立，这取决于它能否承担民事诉讼和负有法律责任。四是从工作质量来看，更注重“评价的专业性”。专家学者们则认为，科学性是评价的生命线，这主要取决于评价的专业性，承担第三方教育评价的机构应包括高等院校、科研院所和相关学术团体等。可见，教育作为(准)公共产品，不同利益相关者有各自的主张。就评价内涵的认知而言，评价属哲学范畴的概念，本质上是进行价值判断，是一种特殊的认识活动。对评价活动进行分析，评价是评价主体依据一定的标准(“尺度”)，对价值主体与价值客体之间的价值关系进行评判。可见，影响评价结果的主要是标准，决定评价活动是否具有公正性，根本不在“谁在评”，而在于判断时所用的标准(“谁的尺”)是否具有“公正性”。从广义上讲，只要使用的是具有第三方特征(公正性)的标准(“尺”)，不论是谁都可以施行“第三方评价”。据此，从事第三方教育评价的机构组织可以是多种多样，关键要看它所使用的那把“尺”是否具有“第三方”特征。
 
由于存在“第三方”主体身份的复杂性以及“教育评价”活动的特殊性，而且这些复杂性与特殊性又交织在一起，往往导致“第三方教育评价”的主体身份难以认定，也就无法对其有效引导和规范管理，这是第三方教育评价政策制度建设需要解决的一个棘手问题。作为政策对象边界必须是明确的，行政管理中引入第三方评估机制是把“第三方”界定为“既非政策制定者，也非执行者”(即不是利益相关方)；教育部在《若干意见》中也明确，“大力培育专业教育服务机构。扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与教育评价。制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准。将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围。”因此，建议将“第三方教育评价”界定为：政府通过购买服务或委托代理，由符合相应资质要求的第三方机构或非当事方组织(无利益关系)具体承担，按照公正标准和科学程序独立开展工作并对结果负责所进行的各类教育评价活动。
        二、关于“第三方教育评价”项目和标准的来源
 
　　1.如何获取“第三方教育评价”项目
 
　　“教育评价”的需求可以来自政府、学校、社会(包括行业组织、用人单位、社会团体及代表公众的媒体等)多方面，在“用第三方评估促进政府管理方式改革创新”视野下，“第三方教育评价”的需求主要来自政府。随着政府简政放权和管办评分离，政府对“第三方教育评价”的需求越来越大，但这并不意味着政府可以把所有教育评价都交给第三方，也不是所有教育评价项目都适合第三方来承担。因为政府深化“放管服”改革仍强调“该管的要管好”，坚持“强化国家教育督导”与“委托社会组织开展教育评估监测”并举。可见，“第三方评价”不可能取代“政府评价”，推进管办评分离打破的是以往政府对教育评价的垄断，将“市场能做的还给市场，行业能管的交给行业”，注重发挥社会评价的作用。另外，“第三方”如何获取教育评价项目？以往专业评估机构主要依靠与行政部门的隶属关系进行“公务分权”“职能转移”或直接“委托”，这些获取方式在事业单位改革中将会被大大“瘦身”。以往社会评估机构要争取政府的“委托”，主要靠“拉关系”和“搞攻关”，现在谁也不敢胆大妄为。随着政府职能的转变，教育公共治理领域内的委托代理行为越来越多，“第三方教育评价”就是典型代表。委托代理分为公开招标、单一源委托两种形式，以及竞争性谈判等。在委托代理框架下，委托与被委托方权责分明，即政府将教育评价任务委托给第三方来承担，政府负责资金和制度支持，第三方负责提供服务。[8]今后，政府“购买服务”将成为第三方获取教育评价项目的主要方式，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)是重要的规范依据。
 
　　明确“第三方教育评价”项目来源及获取方式，对培育、发展和规范第三方教育评价事业具有重要意义。建议将“第三方教育评价”项目划定为：主要适用于需要作出公正性和中立性的评判，并适合和能够由第三方机构组织提供的各类教育评价。政府要防止购买或委托明显不适宜第三方提供或只能由政府直接负责的教育督导评价项目，第三方评价也不能取代政府评价和社会评价。为了防范和杜绝相关方利益输送，或者利用评估谋取不正当利益，建议对政府购买服务的项目实行信息公开，确保具有相应资质条件的第三方平等竞争，自觉接受社会监督。凡通过单一来源采购方式实施的政府购买服务项目，要严格履行审批程序，做好事前公示，加强项目成本核查和收益评价工作。对于尚不具备政府购买服务条件的地区以及不适宜按市场竞争机制进行竞标的教育项目，可由政府采用委托代理的方式，按照信息公开、民主决策和合同管理等规范程序，结合事业单位分类改革的实际，优先委托专业性强的事业单位和科研机构、学术团体等具体组织实施。委托项目按照政事分开、政社分开和“费随事转”的原则，双方签订委托合同，充分尊重被委托方的独立性、专业性和公正性，积极引导事业单位和社团组织走“独立自主”和“去行政隶属”的转型发展之路。
 
　　2.“第三方教育评价”标准从何而来
 
　　在“第三方教育评价”中，“标准从何而来”是颇有争议的，这不仅涉及评价的科学性、公正性，也关乎“第三方”的自主权、评价权。现实中第三方教育评价标准的制定主要有两种模式：一种是委托方(如教育行政部门)制定评价方案(包括评价标准、评价程序和结果使用等)，第三方机构具体执行和进一步细化指标，如教育部《关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》中给出了一些关键性指标，但需要第三方教育评价机构结合实际将指标进一步细化量化，使其具有可操作性；另一种是委托方(如教育行政部门)将评价权力完全交给第三方，由其自主研制评价标准和程序，如上海市教育评估协会接受上海市教委的委托开展中外合作办学认证，自主研制了一套普遍认同的质量基准(合格标准)，考虑到中外合作办学的自主性和多样性，在具体实施过程中还共同商定具体的、个性化的认证指标。严格地讲，前一种模式还算不上真正的“第三方评价”，很大程度上是“第三方”为政府“代理”，这样的评价是政府评价的“职能延伸”，具有较浓的“二政府”色彩。这也是一些专业评估机构(直属教育行政部门)自诩为“第三方”时遭受社会普遍质疑的缘故。
 
　　按照第二种模式标准该如何选择？这对“第三方”的专业性是一大挑战。教育作为(准)公共产品本身具有多样性，不同的利益相关者有不同的教育价值观及其价值取向，表现在评价标准选择时免不了出现“公说公有理，婆说婆有理”的局面。第三方评价与政府评价、学校评价和社会评价有所不同，它不是真正的价值主体，其立身之本在于中介性(包括中立性和公正性)，必须兼顾到教育利益相关各方的价值诉求。面对多元价值主体(教育利益相关方)进行外部评价，关键在于承担第三方教育评价的机构在标准的选择上尽可能寻求“公道”，增强第三方评价的“协商”和“共同构建”，从中找到多元主体的“最大公约数”。[9]这正是“第四代评价”理论所倡导的，也是第三方教育评价政策制度值得推崇的。建议第三方机构要大力加强能力建设，能够做到自主研制评估标准及方案，并加强评估专家队伍的专业培训和能力提升，确保第三方教育评价的科学性、公正性，赢得社会的信任。
 
　　三、关于“第三方教育评价”的准入与监管
 
　　1.“第三方教育评价”准入由谁负责
 
　　国内对于第三方机构的资质准入主要靠行政主管部门的前置审批和登记备案，根据国外的经验可采取多渠道的资质认可：一是“准入式”。由政府(或教育行政部门)和相应的行业(或社团)组织公布资格标准和认可程序，经过政府和行业的认可即获得准入资格。二是“招标式”。由招标方提出具体的资质要求，评标方负责对投标方进行资质审查，通过竞标获得招标委托项目同时获得资质认可。三是“委员制”。各地建立有关教育评价委员会，对第三方教育评价机构组织进行资质认可，供政府和学校自主选择。建立政府部门(或成立专门委员会)和行业社团“双重”资质认可制度，并不断完善科学有序的运行机制一激励机制(政府购买与市场供给)、规范机制(资格认可与元评价)和治理机制(政府监管与行业自律)等，[10]这是我国第三方教育评价政策制度建设的重要任务。
 
借鉴国外的先进做法，建议国家及地方积极探索多渠道资质认可的准入制度。除了行政管理部门对第三方机构准入进行前置资格审批外，按照“谁购买、谁把关”的原则，由招标方对承接“第三方教育评价”服务者进行资质认可。鉴于我国各级各类教育实行分级管理、分工负责，建议全国性政府购买和委托的第三方教育评价由教育部教育督导局统一负责进行资质认可，各地教育行政部门负责对本辖区内第三方教育评价的机构组织资质认可工作。同时，鼓励政府购买方采取制定规范性文件或签署委托协议的方式，向具备相应条件的专业评估机构或专业学会、行业协会等委托开展“第三方教育评价”机构组织的资质认可。境外第三方机构未经当地政府主管部门或相关行业协会的资质认可，不得在本地从事教育评价活动。教育部门与民政、工商等行政审批部门以及行业组织应密切配合、通力合作，加强信息共享和工作联动，形成分工负责和齐抓共管的教育公共治理新格局。
2.“第三方教育评价”活动怎么监管
 
　　国内对于第三方机构的资质准入主要靠行政主管部门的前置审批和登记备案，而过程监管普遍存在“只批不管”的现象。基于各地的实践调查，目前国内对第三方机构的监管方式主要有三种：(1)由登记管理机关和业务主管单位监督管理；(2)由委托方(教育行政部门、教育学会等)监管；(3)由政府、社会监督。对现有“第三方教育评价”政策文件进行梳理发现，各地对第三方评估机构的资质要求主要聚焦在其合法性、自律性、专业性和经费来源、社会声誉方面。难能可贵的是，上海市教育评估协会在《章程》中明确规定，“根据有关法规授权或政府委托，负责机构准入资质与专兼职评估人员资格认定”。从整体发展来看，我国第三方教育评价与发达国家相比发展比较滞后，监督主要依靠政府主管部门和委托方，主体单一、力不从心，缺乏评估行业自律管理组织和社会各界的广泛参与。
 
　　加强对“第三方教育评价”的外部监管是保障我国“第三方教育评价”健康发展的重中之重，建议建立以政府为主导、多元化、多维度对第三方教育评价的监管机制，加强事中事后监管，并建立健全退出机制。要加强对政府购买和委托项目的全过程监督，防止暗箱操作，强化经费审计监督和评价活动“元评估”，大力推行信息公开和利益相关方满意度调查。严肃查处借政府购买服务之名进行利益输送以及层层转包和变相收费等各种违法违规行为。充分发挥政府的行政监管、行业自律和社会媒体及利益相关者的监督作用，建立健全第三方教育评价的绩效问责机制，加强对第三方教育评价机构的动态管理。
 
　　总之，新时代党中央和国务院对大力推进“第三方评估”作出了重要部署，教育领域的第三方评价是我国教育评价制度的重要组成部分，是政府评价、社会评价的有益补充，也是深入推进管办评分离的突破口。目前，我国第三方教育评价尚处于起步阶段，现实中存在着数量不足、专业性不强、质量不高和发展不平衡等突出问题，以及良莠不齐、鱼目混珠的现象。积极推行第三方教育评价，是深入推进管办评分离、建立健全多元参与的教育评价体系、构建教育公共治理格局的重要举措。尽快出台类似于《关于积极推行第三方教育评价的指导意见》的政策文件，稳妥推进第三方教育评价，是支持各类社会组织提供第三方评价服务、保证第三方教育评价的健康发展必由之路。
 
　　参考文献：
 
　　[1]转引自王洋.如何让“第三方评估”发挥威力[N].中华工商时报，2015-03-06.
 
　　http://news.hexun.com/2015-03-06/173782163.html.
 
　　[2][10]李亚东.质量保障：从管治到治理——中国特色高等教育质量保障治理体系研究[M].上海：上海人民出版社，学林出版社，2017：80-99，327-331.
 
　　[3]黄建钢，骆郧.新公共政策学[M].北京：北京大学出版社，2010：207.
 
　　[4]“第三方”[EB/OL].https://baike.so.com/doc/5682983-5895661.html.
 
　　[5]吕凤太.社会中介组织研究[M].上海：学林出版社，1998：98.
 
　　[6]周耀虹.改革发展社会转型时期中介组织的作用与影响[J].天府新论，2004，(5).
 
　　[7]俞可平.中国公民社会研究的若干问题[J].中共中央党校学报，2007，(6).
 
       [8]葛孝亿.第三方教育评价的法理基础与运行机制——委托代理的视角[J].教育学术月刊，2017，(3).
     
      作者简介：李亚东，同济大学教学质量管理办公室。上海 200092；俎媛媛，上海外国语大学国际工商管理学院。上海 200083
      来源：《教育发展研究》2018年第21期